Slik vil EU-kommisjonens forandre luftfarten

Europas luftfartslov kalles gjerne basisforordningen, og dagens utgave er kjent som forordning (EF) 216/2008 som første trådte i kraft i Norge i 2012. Utviklingen i luftfarten går imidlertid så raskt at EU-kommisjonen i lengre tid har arbeidet med en helt ny basisforordning.

I fjor gjennomførte flysikkerhetsbyrået EASA en forhåndshøring, og på grunnlag av rådene fra organisasjoner og luftfartsbransjen presenterte byrået sine anbefalinger til EU-kommisjonen tidligere i år. Nå har kommisjonen tenkt ferdig i det de lanserer sitt komplette forslag til luftfartslov som politikerne i EU-parlamentet og Den europeiske unions råd skal vedta endelig.

Utkastet bærer bud om en vesentlig kursendring: Flere detaljbestemmelser som er å finne i dagens basisforordning er tatt ut, samtidig som EU-kommisjonen overlates til å etablere separate regelsett. Dermed flyttes beslutningsmyndighet fra de tyngre politiske prosessene i de lovgivende organene (rådet og parlamentet) til det utøvende organet (kommisjonen). Fordelen for luftfarten er at regelverket kan bli raskere oppdatert, etter hvert som teknologi og bransjeforutsetninger tilsier det. Dermed blir regelverket mer fleksibelt.

Risikobasert regelverk

En annen stor endring er at risikohierarkiet som allerede er innført uformelt for GA (general aviation) gjennom EASAs veikart for regulering av allmennflyging nå vil gjelde for alt EASA-regelverk som skal utvikles heretter. I praksis innebærer dette at regelverk som innføres skal måles opp mot den risikoen aktiviteten innebærer, og ikke minst hvor involvert personene som deltar i aktiviteten faktisk er. Eksempelvis skal betalende passasjerer i kommersiell luftfart nyte høyere grad av beskyttelse enn småflypiloter. Det er nettopp dette risikohierarkiet som åpner for at luftfartøy i allmennflyging kan ha et enklere og lettere vedlikeholdsregime enn luftfartøy i kommersiell luftfart.

Nå skrives prinsippet ned i den europeiske luftfartens grunnlov, og med det har Europe Air Sports og resten av det europeiske allmennflymiljøet maktet å innføre et nytt bærende prinsipp i europeisk luftfartslovgivning.

Et fyndord som beskriver utkastet er dessuten "ytelsesbasert regelverk", eller "performance based regulation" på EU-engelsk. Bak betegnelsen skjuler det seg et prinsipp som handler om at regelverk skal oppgi mål ("ytelse"), mens standarder og veiledninger skal angi midler og metoder. Dette står i kontrast til normativt regelverk som primært angir både metoder og grenseverdier. En av fordelene med ytelsesbasert regelverk er at det ikke blir så lett utdatert som følge av teknisk utvikling.

LSA kan endelig følge amerikansk modell

En av de største nyhetene sett fra allmennflygingens synsvinkel er at det absolutte kravet om typesertifikat for luftfartøy opphører. Dermed er veien åpen for at EU-kommisjonen senere vedtar nytt detaljregelverk som tillater LSA-fly basert på selvdeklarering fra flyprodusentens side. Dette kan på sikt gi et tilsvarende LSA-konsept som i USA.

De europeiske allmennfly- og luftsportsorganisasjonene har kjempet for en slik løsning lenge, og den nye åpningen kan være starten på en revitalisering av småflyging med tosetere.

Kutter ut ”kommersiell operasjon”

Begrepet kommersiell operasjon (”commercial operation”) i dagens basisforordning har skapt problemer med tanke på aktiviteter som er i gråsonen mellom frivillig aktivitet og kommersiell lufttransport, for eksempel hva angår introduksjonsturer i flyklubber. Nå velger EU-kommisjonen å skrote hele begrepet til fordel for et mer spisset begrep: Kommersiell lufttransport (”commercial air transport”) som betyr luftfartsoperasjon for å transportere passasjerer, frakt eller post mot betaling eller annen form for vederlag mellom to forskjellige lufthavner. EU-kommisjonen skriver at andre kommersielle operasjoner – som oppdragsflyging for foto – heller kan reguleres særskilt i egne regelverksdeler. Dermed oppnår man at alt som ikke er kommersiell lufttransport i utgangspunktet er helt utenfor et strengere regime, med mindre eget regelverk spesifikt angir strengere krav enn ikke-kommersielle krav.

EU-kommisjonen kvitter seg også med begrepet ”komplekse motordrevne luftfartøyer” (complex motor-powered aircraft). Erfaring og teknisk utvikling tilsier at et fly ikke automatisk blir mer komplekst av at det drives av turbin. Derfor vil EU-kommisjonen det grovmaskede skillet mellom komplekse og ikke-komplekse fartøyer til livs.

Anneks II blir anneks I

Av de mer forvirrende nyhetene er at luftfartøy som ikke omfattes av EU-regler – og som hittil har blitt kalt ”anneks II-luftfartøy” på folkemunne – får nytt navn, men med samme innhold: Denne gangen finner vi listen over de aktuelle fartøystypene i vedlegg nr 1 til forordningen, istedenfor vedlegg nr 2, og dermed blir det nye navnet ”anneks I-luftfartøy”.

Listen over anneks II-luftfartøyer (unnskyld, anneks I-luftfartøyer) har imidlertid også materielle endringer. For det første innføres en ny klasse mikrofly som har elektrisk framdrift og som får lov å veie 540 kg istedenfor dagens 472.5 kg. Det gir vektmargin for batterier, men det er likevel mindre enn de 560 kg som bransjen hadde håpet på, som stemmer med Kinas mikrovektgrense og som dessuten er vektgrensen for europeiske autogyroer i dag.

Mikroseilfly får ny avgangsvekt på 400 kg – skuffende 72.5 kg unna øvrige mikrofly – samtidig som det innføres en ny klasse med énmannsballonger.

Lettere å revidere vektgrensen

En fordel med strukturen i det nye regelverket er at det blir lettere å revidere vektgrensene og de andre kriteriene for luftfartøy som skal holdes utenfor EASA-regelverk, eksempelvis mikrofly og veteranfly. Tidligere måtte det til en endring av selve basisforordningen, mens det nye utkastet åpner for at EU-kommisjonen kan etablere nye regler senere som endrer vekt for mikrofly eller årstallskriterier for historiske luftfartøy. Den lenge utdaterte vektgrensen for toseters mikrofly på 472.5 kg kan altså stå for fall, selv dersom utkastet til basisiforordning blir stående som det gjør nå.

En pussighet i det nye regelverket er en mulighet for at visse anneks-I-luftfartøyer på frivillig basis kan "optes inn" i EASA-systemet. I korte trekk tenker man seg at en mikroflyprodusent som ønsker å selge sitt fly i hele Europa, men som helst vil slippe nasjonale mikrosertifiseringsprosesser i hvert medlemsland, på frivillig basis kan velge å bli med i EASA-systemet. Slike produsenter må da underkaste seg EASA-regelverket, men med den fordelen at flyet kun må godkjennes én gang.

I dagens virkelighet framstår "opt in" som en søkt opsjon, siden de fleste prøver å rømme fra – snarere enn å rømme inn i – EASA-systemet. Dette kan imidlertid bli annerledes den dagen EASA verken krever typesertifikat eller produsent- og designsertifikat.

Fly uten legeattest?

Utkastet til basisforordning sier svært lite om flymedisinske undersøkelser og utstedelse av legeattester for det enkle sertifikatet LAPL (Light Aircraft Pilot License). Der dagens basisforordning eksplisitt slår fast at allmennleger i visse tilfeller skal kunne utstede legeattester, er utkastet som nå foreligger taust som en østers om dette. Det betyr neppe at EU-kommisjonen har tenkt å stramme inn: Tvert i mot slår utkastet fast at det er tenkelig å fly helt uten legeattest, dersom en framtidig kommisjonsforordning kommer fram til det.

Artikkel 20 slår nemlig fast:

”Unless otherwise established by delegated acts adopted pursuant to Article 25, pilots shall be subject to certification and shall be issued with a pilot licence and a pilot medical certificate appropriate to the operation to be performed.”

Mens artikkel 25 utdyper nærmere på denne måten:

”while taking account of the nature and risk of the particular activity concerned, such licences, ratings, medical certificates, approvals, attestations and certificates shall be required or shall not be required, as applicable;”

Dermed vil det være mulig for EU-kommisjonen og fjerne krav om legeattest for flygere, noe også amerikanske myndigheter har sett inn i gjennom de senere årene.

Det ventes imidlertid at det blir en hard kamp om nettopp denne saken. Den franske luftfartsdirektøren Patrick Gandil – som forøvrig selv er en luftsportsutøver – uttalte under EASA Safety Seminar i oktober 2014 at det vil være utenkelig å fjerne kravet om medisinske undersøkelser hos flylege for privatflygere, fordi flymedisinfagfeltet i Frankrike krever et større antall årlige undersøkelser enn dem som er knyttet til kommersiell luftfart.

Luftsportsorganisasjoner kan få flere myndighetsoppgaver

En annen endring som europeisk luftsport og allmennflyging har kjempet for, er en oppmykning av kravene for å kunne bli ”kvalifisert enhet” (qualified entity). Kvalifiserte enheter kan for eksempel sertifisere flygere eller luftfartøy på vegne av luftfartsmyndigheten, men fram til i dag har kravene til slike enheter innebåret at luftsportsorganisasjoner diskvalifiseres fordi de selv er deltaker i den aktiviteten som er gjenstand for sertifisering. Med utkastet til den nye basisforordningen åpnes det for at dette kravet opphører for allmennfly- og luftsportsorganisasjoner. Dermed kan de ulike landenes luftfartstilsyn delegere sertifiseringsarbeid til forskjellige luftsportsorganisasjoner som kvalifiserer for det.

I Østerrike og Norge har man funnet en annen løsning på problemet som benyttes allerede i dag: Istedenfor å la luftsportsorganisasjoner bli en kvalifisert enhet som rapporterer til den nasjonale luftfartsmyndigheten, kan de isteden bli kompetent myndighet og dermed ”luftfartstilsyn” innenfor et begrenset område. Dagens basisforordning åpner nemlig for en slik modell. Det østerrikske luftsportsforbundet og NLF i Norge er utpekt som myndighet for ballong- og seilflyutdanning og –sertifisering på grunnlag av en slik løsning. Den nye åpningen med kvalifisert enhet kan imidlertid både gjøre at oppgavene kan bli flere og at flere land juridisk sett får muligheten til å overlate sertifiseringsoppgaver til slike organisasjoner.

Luftfartsmyndigheten kan outsources

Det er ikke bare luftsportsorganisasjoner som lettere kan tildeles myndighetsoppgaver med den nye basisforordningen. Utkastet til regelverk åpner også for at en stat kan delegere hele eller deler av sin luftfartsmyndighet til et annet lands myndighet eller til EASA. Tanken er at særlig små stater skal slippe kostnadene med å etablere systemer og kompetanse for en relativt liten pilotbefolkning og begrenset flåte med luftfartøyer. Dermed vil eksempelvis Norge kunne outsource et fagområde som sertifisering av personell til Sverige eller Danmark – eller for den saks skyld til EASA.

EU-kommisjonen håper at dette kan gi en mer effektiv luftfartsforvaltning.

Felles sertifikatregister

Mer koordinering kan det også bli dersom EU-kommisjonen for EU-politikerne til å godta at det blir et felles EASA-sertifikatregister. Registeret kan omfatte både flygende personell og organisasjoner med lisenser og andre sertifikater. Tiltaket skal blant annet hindre at flygere ”shopper” mellom ulike land for å slippe unna tap av flysertifikat dersom helsen begynner å skrante. Det er kjent at flere flygere har legeattest i flere land samtidig, noe det er vanskelig å avdekke uten et fellesregister. Det er foreløpig et åpent spørsmål om forslaget kan gjennomføres uten å gå på tvers av de forskjellige landenes nasjonale personvernbestemmelser.

Beslutning allerede i 2016?

Prosessen videre handler om forhandlinger mellom EU-statene før forslaget vil bli vedtatt av rådet og parlamentet. Kilder Flynytt har vært i kontakt med uttaler at det er en ambisjon å få forordningen vedtatt innen utgangen av 2016, eller i verste fall begynnelsen av 2017.

Så snart forordningen er vedtatt, får EASA og EU-kommisjonen fem år på seg til å endre alt underliggende luftfartsregelverk, slik at det blir i tråd med den nye basisforordningen. For dem som trodde regelverksendringene var over for en stund, representerer altså dette utkastet en stor skuffelse.

Regelverksutkastet kan lastes ned her.

Dette risikohierarkiet skal danne basis for alt luftfartsregelverk i framtiden. Med det blir det lettere å sikre at allmennflyging og luftsport ikke utsettes for samme regelverksbyrde som kommersiell luftfart.